王振民：維護(hù)國(guó)家安全的根本法律保障
來(lái)源：人民日?qǐng)?bào) 07-30
國(guó)家安全是國(guó)家生存發(fā)展最重要、最基本的前提和基礎(chǔ)。沒(méi)有國(guó)家安全，任何經(jīng)濟(jì)、民生和民主，任何改革、發(fā)展和建設(shè)都無(wú)從談起。正因如此，所有國(guó)家都把維護(hù)本國(guó)國(guó)家安全作為國(guó)家的頭等大事。運(yùn)用法治思維和法治方式，通過(guò)法律維護(hù)國(guó)家安全是維護(hù)國(guó)家安全的必由之路和有效途徑，早已成為各國(guó)維護(hù)國(guó)家安全的通行做法和國(guó)際慣例，西方大國(guó)積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)在這方面起步較晚，是各大國(guó)中最晚開(kāi)展綜合性國(guó)家安全立法的國(guó)家。
外國(guó)國(guó)家安全立法的經(jīng)驗(yàn)
美國(guó)早在1947年就制定了綜合性的《國(guó)家安全法》，并據(jù)此成立了以總統(tǒng)為首的國(guó)家安全委員會(huì)（NSC），作為美國(guó)維護(hù)國(guó)家安全的最高決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這部法律生效60多年來(lái)，經(jīng)歷了多次修改，始終在不斷完善和發(fā)展。特別是“9·11”之后，美國(guó)國(guó)會(huì)兩院迅速通過(guò)《愛(ài)國(guó)者法案》等法律，大大加強(qiáng)了國(guó)家安全立法、執(zhí)法，對(duì)國(guó)家安全局（NSA）進(jìn)行廣泛的監(jiān)聽(tīng)授權(quán)，極大影響了人民的通訊自由。一直到今年6月2日美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬簽署國(guó)會(huì)兩院通過(guò)的《自由法案》，對(duì)已經(jīng)到期的《愛(ài)國(guó)者法案》的條款進(jìn)行重新授權(quán)，盡管美國(guó)國(guó)家安全局不能再對(duì)普通百姓進(jìn)行大規(guī)模電話(huà)監(jiān)聽(tīng)，但授權(quán)電信公司保留通訊數(shù)據(jù)，國(guó)家安全局必要時(shí)可以向法院申請(qǐng)查看。
美國(guó)《國(guó)家安全法》和美國(guó)維護(hù)國(guó)家安全的體制一直以來(lái)是各國(guó)學(xué)習(xí)的榜樣。世界所有大國(guó)包括英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)、俄羅斯、印度等或多或少都借鑒了美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，制定了本國(guó)維護(hù)國(guó)家安全的綜合性法律，建立了自己維護(hù)國(guó)家安全的頂層決策和議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，完善了有關(guān)制度體制機(jī)制。1991年蘇聯(lián)解體后，俄羅斯聯(lián)邦迅速于1992年3月即制定了《聯(lián)邦安全法》，建立了以總統(tǒng)為首的聯(lián)邦安全會(huì)議來(lái)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)國(guó)家安全事務(wù)及安全合作。2010年12月俄羅斯又對(duì)這部法律的適用范圍、基本原則、安全會(huì)議的職能、部門(mén)協(xié)調(diào)以及預(yù)警措施等進(jìn)行了較大修改充實(shí)，進(jìn)一步完善了俄羅斯國(guó)家安全法治體系。最新開(kāi)展綜合性國(guó)家安全立法的是日本，2013年安倍政權(quán)模仿美國(guó)制定了日本《國(guó)家安全保障會(huì)議設(shè)置法》，正式成立日本國(guó)家安全保障會(huì)議，建立健全了日本維護(hù)國(guó)家安全的制度體制。
作為目前世界上最年輕的綜合性國(guó)家安全法律，我國(guó)《國(guó)家安全法》參考借鑒了美、俄等國(guó)開(kāi)展綜合性國(guó)家安全立法的經(jīng)驗(yàn)，目標(biāo)任務(wù)和制度體制的設(shè)計(jì)等各方面既從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，又符合國(guó)際慣例。
嚴(yán)峻的國(guó)家安全形勢(shì)呼喚國(guó)家安全法的出臺(tái)
中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)是世界大國(guó)中唯一一個(gè)沒(méi)有綜合性國(guó)家安全立法、沒(méi)有全面統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家安全事務(wù)機(jī)構(gòu)的國(guó)家。然而，近年來(lái)我國(guó)國(guó)家安全的形勢(shì)日益嚴(yán)峻，對(duì)外要維護(hù)國(guó)家主權(quán)、安全和發(fā)展利益，對(duì)內(nèi)要維護(hù)政治安全和社會(huì)穩(wěn)定，各種可以預(yù)見(jiàn)和難以預(yù)見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)因素明顯增多。傳統(tǒng)安全問(wèn)題不僅尚未有效解決，在安理會(huì)五大常任理事國(guó)中，中國(guó)是唯一一個(gè)尚未實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一、還有領(lǐng)土爭(zhēng)端的國(guó)家，非傳統(tǒng)安全問(wèn)題又日益凸顯，包括暴力恐怖襲擊、經(jīng)濟(jì)安全、網(wǎng)絡(luò)安全、生態(tài)安全、資源安全、海外利益的安全等等極為嚴(yán)峻?，F(xiàn)有的國(guó)家安全立法是零散的、碎片化的，普遍位階較低，而且還有很多空白地帶，根本無(wú)法適應(yīng)當(dāng)前和今后維護(hù)國(guó)家安全的需要。黨的十八屆四中全會(huì)在論述加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法時(shí)特別提出，貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀(guān)，加快國(guó)家安全法治建設(shè)，抓緊出臺(tái)反恐怖等一批急需法律，推進(jìn)公共安全法治化，構(gòu)建國(guó)家安全法律制度體系，為加快《國(guó)家安全法》的出臺(tái)提出了明確要求。
正是在這種情況下，舉世矚目的貫徹落實(shí)總體國(guó)家安全觀(guān)，統(tǒng)領(lǐng)國(guó)家安全各領(lǐng)域工作的基本法律——《國(guó)家安全法》終于誕生了。這是新時(shí)期維護(hù)國(guó)家安全的法律重器，是維護(hù)國(guó)家安全的根本法律保障，也是構(gòu)建國(guó)家安全法律制度體系的核心和靈魂。
以總體國(guó)家安全觀(guān)為根本指導(dǎo)思想
2014年4月習(xí)近平總書(shū)記在中央國(guó)家安全委員會(huì)第一次全體會(huì)議上的講話(huà)中提出了總體國(guó)家安全觀(guān)這一全新的戰(zhàn)略思想，這是新時(shí)期中國(guó)共產(chǎn)黨維護(hù)國(guó)家安全的根本方針政策?！秶?guó)家安全法》就是要把黨中央維護(hù)國(guó)家安全的這一新方針政策法律化、制度化，賦予其法律約束力，總體國(guó)家安全觀(guān)就是制定國(guó)家安全法的根本指導(dǎo)思想。國(guó)家安全工作必須堅(jiān)持總體國(guó)家安全觀(guān)，以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障，以促進(jìn)國(guó)際安全為依托，維護(hù)各領(lǐng)域國(guó)家安全，構(gòu)建完整完善的國(guó)家安全體系，走中國(guó)特色國(guó)家安全道路。
《國(guó)家安全法》明確了“國(guó)家安全”的定義。比較研究各國(guó)國(guó)家安全法發(fā)現(xiàn)，各國(guó)對(duì)“國(guó)家安全”的定義既有共性，又根據(jù)本國(guó)國(guó)情和時(shí)代特點(diǎn)賦予其相應(yīng)的特殊性。作為世界上最年輕的國(guó)家安全法，我國(guó)《國(guó)家安全法》當(dāng)然要體現(xiàn)21世紀(jì)的時(shí)代特征，特別是根據(jù)中國(guó)面臨的內(nèi)外安全環(huán)境和國(guó)情，明確我國(guó)的“國(guó)家安全”是指國(guó)家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展和國(guó)家其他重大利益相對(duì)處于沒(méi)有危險(xiǎn)和不受內(nèi)外威脅的狀態(tài)，以及保障持續(xù)安全狀態(tài)的能力。相比一些國(guó)家，這個(gè)定義并不寬泛，也不會(huì)無(wú)限擴(kuò)大，是符合當(dāng)代中國(guó)國(guó)情和21世紀(jì)世界和區(qū)域安全特點(diǎn)的科學(xué)的定義。
根據(jù)總體國(guó)家安全觀(guān)和相應(yīng)的國(guó)家安全的定義，《國(guó)家安全法》規(guī)定了13個(gè)領(lǐng)域維護(hù)國(guó)家安全的具體任務(wù)，既包括軍事、國(guó)土傳統(tǒng)安全，也包括政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、科技、信息、生態(tài)、資源、核安全這些非傳統(tǒng)安全，還包括外層空間、國(guó)際海底區(qū)域和極地這些新型領(lǐng)域的安全，以及中國(guó)海外利益的安全。
以人民安全為宗旨，以社會(huì)主義法治為準(zhǔn)繩
《國(guó)家安全法》以人民安全為宗旨，體現(xiàn)了鮮明的人民性，這是我國(guó)國(guó)家性質(zhì)所決定的，是本法的一大亮點(diǎn)。我國(guó)維護(hù)國(guó)家安全的一切活動(dòng)，都要堅(jiān)持以民為本，以人為本，為了人民的根本利益，一切為了人民，一切依靠人民。從立法宗旨到國(guó)家安全的定義都體現(xiàn)了這一重要立法思想?？倓t特別規(guī)定維護(hù)國(guó)家安全，應(yīng)當(dāng)尊重和保障人權(quán)，依法保護(hù)公民的權(quán)利和自由。第16條規(guī)定，國(guó)家維護(hù)和發(fā)展最廣大人民的根本利益，保衛(wèi)人民安全，創(chuàng)造良好生存發(fā)展條件和安定工作生活環(huán)境，保障公民的生命財(cái)產(chǎn)安全和其他合法權(quán)益。這部法律還保護(hù)旅居國(guó)外的公民的正當(dāng)權(quán)益。第66條規(guī)定，履行國(guó)家安全危機(jī)管控職責(zé)的機(jī)關(guān)采取處置國(guó)家安全危機(jī)管控的措施，應(yīng)當(dāng)與國(guó)家安全危機(jī)可能造成的危害的性質(zhì)、程度和范圍相適應(yīng)；有多種措施可供選擇的，應(yīng)當(dāng)選擇有利于最大程度保護(hù)公民、組織權(quán)益的措施。第83條規(guī)定在國(guó)家安全工作中，需要采取限制公民權(quán)利和自由的特別措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，并以維護(hù)國(guó)家安全的實(shí)際需要為限度。所有這些都體現(xiàn)了以人民安全為宗旨這一重要立法原則。
如何處理國(guó)家安全與公民權(quán)利自由之間的關(guān)系，是各國(guó)開(kāi)展國(guó)家安全立法、執(zhí)法和司法的難點(diǎn)和重點(diǎn)。在這個(gè)問(wèn)題上，《國(guó)家安全法》除了堅(jiān)持以人民安全為宗旨，尊重保障人權(quán)外，還特別強(qiáng)調(diào)維護(hù)國(guó)家安全必須遵守憲法和法律，堅(jiān)持社會(huì)主義法治原則，以社會(huì)主義法治為開(kāi)展國(guó)家安全工作的準(zhǔn)繩。這部法律既授予有關(guān)機(jī)關(guān)和部門(mén)充分必要的維護(hù)國(guó)家安全的職權(quán)，同時(shí)又對(duì)這些職權(quán)進(jìn)行法律的約束和規(guī)制，防止權(quán)力濫用和誤用，也防止法定權(quán)力的不作為造成人民和國(guó)家的損失。《國(guó)家安全法》既是授權(quán)法，也是限權(quán)法，體現(xiàn)了權(quán)由法定、權(quán)依法行使等基本法治觀(guān)念，貫徹了黨的十八大以來(lái)黨中央依法治國(guó)、依法執(zhí)政的新理念和新思想，是運(yùn)用法治思維和法治方式治國(guó)理政在國(guó)家安全工作上的生動(dòng)體現(xiàn)。
建立健全國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制和工作制度機(jī)制
《國(guó)家安全法》的一個(gè)重點(diǎn)是明確了中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)國(guó)家安全工作的領(lǐng)導(dǎo)地位。這是我國(guó)憲法基本原則在《國(guó)家安全法》里的體現(xiàn)。2013年黨的十八屆三中全會(huì)決定成立中央國(guó)家安全委員會(huì)，建立集中統(tǒng)一、高效權(quán)威的國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)體制?！秶?guó)家安全法》明確中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)國(guó)家安全工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實(shí)施國(guó)家安全戰(zhàn)略和有關(guān)重大方針政策；統(tǒng)籌協(xié)調(diào)國(guó)家安全重大事項(xiàng)和重要工作；推動(dòng)國(guó)家安全法治建設(shè)。
在中央國(guó)家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)指揮下，《國(guó)家安全法》構(gòu)建了統(tǒng)分結(jié)合、協(xié)調(diào)高效的國(guó)家安全制度和工作機(jī)制，建立健全了維護(hù)國(guó)家安全的重要制度機(jī)制，包括情報(bào)信息，風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、評(píng)估和預(yù)警，審查監(jiān)管，危機(jī)管控，國(guó)家安全重點(diǎn)領(lǐng)域工作協(xié)調(diào)機(jī)制，國(guó)家安全工作督促檢查和責(zé)任追究機(jī)制，跨部門(mén)會(huì)商工作機(jī)制，國(guó)家安全決策咨詢(xún)機(jī)制等。
《國(guó)家安全法》對(duì)中央和地方各機(jī)關(guān)的職責(zé)分工和權(quán)限范圍也做了較為詳細(xì)的科學(xué)分工，明確了包括香港特別行政區(qū)和澳門(mén)特別特別行政區(qū)在內(nèi)的全國(guó)各地方都有維護(hù)國(guó)家安全的責(zé)任?！秶?guó)家安全法》還規(guī)定了維護(hù)國(guó)家安全的7項(xiàng)保障措施，確保維護(hù)國(guó)家安全的各項(xiàng)制度體制機(jī)制落地生根，開(kāi)花結(jié)果。
《國(guó)家安全法》規(guī)定了公民、組織在維護(hù)國(guó)家安全方面的義務(wù)和相應(yīng)的權(quán)利，明確維護(hù)國(guó)家主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整是包括港澳同胞和臺(tái)灣同胞在內(nèi)的全體中國(guó)人民的共同義務(wù)。為了提高全社會(huì)國(guó)家安全的意識(shí)，法律還特別規(guī)定將國(guó)家安全教育納入國(guó)民教育體系和公務(wù)員教育培訓(xùn)體系，增強(qiáng)全民國(guó)家安全意識(shí)；規(guī)定4月15日為全民國(guó)家安全教育日，以紀(jì)念2014年4月15日中央國(guó)家安全委員會(huì)成立這一特殊日子。
2015年7月1日全國(guó)人大常委會(huì)高票通過(guò)這部法律，表明這部法律充分反映了全國(guó)人民的意志，得到了全國(guó)人民的擁護(hù)，是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)三者有機(jī)統(tǒng)一的最新實(shí)踐。國(guó)家主席習(xí)近平隨即簽署主席令，公布了這部法律，這部法律立即生效實(shí)施。
作為一部憲法性法律，《國(guó)家安全法》是根據(jù)憲法制定的維護(hù)國(guó)家安全的綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的大法，是維護(hù)國(guó)家安全的利器和根本法律保障，也是貫徹落實(shí)十八屆四中全會(huì)精神、依法維護(hù)國(guó)家安全的根本遵循，我國(guó)國(guó)家安全各領(lǐng)域的工作從此有了一部綜合性的基本法律依據(jù)。中央有關(guān)機(jī)關(guān)和部門(mén)、全國(guó)各地方必須保證這部法律得到堅(jiān)決貫徹實(shí)施，確保國(guó)家安全工作在《國(guó)家安全法》設(shè)置的法治軌道上運(yùn)行。相信這部法律的實(shí)施，一定會(huì)對(duì)貫徹總體國(guó)家安全觀(guān)，全面、立體維護(hù)國(guó)家安全，對(duì)構(gòu)建國(guó)家安全法律制度體系，為保衛(wèi)人民民主專(zhuān)政的政權(quán)和中國(guó)特色社會(huì)主義制度，保護(hù)人民的根本利益，保障改革開(kāi)放和社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興，發(fā)揮其應(yīng)有的巨大作用。
?。ㄗ髡邽榍迦A大學(xué)法學(xué)院院長(zhǎng)）
